我国社会保障轨制急需改造的多少个主要问题

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　　——访中国社会迷信院世界社保研究核心主任、拉丁美洲研究所所长郑秉文文章起源： 《中国党政干部论坛》２０１１年第３期　[作者：本刊记者　赵　端]
　　　　养老金制度设计未考虑工资增长因素造成替代率偏低
　　　　记 者：我国养老金的缴费率较高，但替代率（劳动者的养老金占退休前工资收入的比例）却比较低，这个景象是什么 原因造成的？
　　　　郑秉文：原因比较复杂。我国养老金的缴费率，网上有人说是世界第一，这种说法不正确，还有一些国家 比我们高，比如东欧一些国家以及一些发展中国家。我们属于最高的那一组国家，但不能说是最高的国家。当初设 计制度时我们设定的目的替代率是58.5%，但素来没有在58.5%这个比率上停留过。依据《中国统计年鉴 》颁布的养老保险年度总支出、退休人数和社平工资等数据的推算，最开始1997年正式建立养老保险制度时， 人均社会均匀替代率是76.3%，而后一路往下跌，一年跌一两个点，多的时候跌三个点，到2000年降低到 64.3%，2005年50.4%，到2008年降落到47.7%，这就导致参加改革的企业职工养老金替代 率低于没有参加改革的事业单位职工和公务员，引起企业职工不满，造成了不小的负面社会影响，引起国家对这一 问题的器重。从2005年开始，国务院决议每年将养老金上调10%。涨到今年，已经是第7年了，但企业养老 金数额相对事业单位职工和公务员而言还是比较低。2008年的47.7%是经由上调之后的替代率，而公务员 和事业单位的替代率固然各地存在必定差距，情况也很不同，但大概是80%—90%左右。
　　　　替代率低主要有内外部两方面的原因，外部的原因是经济高速增加，内部的原因是社保制度的记发公式设 计没有跟疾速变更的外部情况挂起钩来，敏捷进行改革。
　　　　先看外部原因。改革开放30多年来，跟着GDP高速增长，社会平均工资也增长得比较快，增速大约是 两位数，而养老金的计发是有公式的，但当初的制度设计并没有想到这个因素。我们的养老金既不是与社会平均工 资增长率挂钩的，也不是按照GDP的增长率或依照CPI增长率来增长。即使按照CPI增长率（3%—4%） 或按照GDP的增长率来增长，也还是低于社会平均工资增长率的。中国正处于经济高速增长阶段，在这样一个阶 段，养老金的设计，如果没有按照社会平均工资增长率来增长，无论如何都是要走低的。这个因素长短常少见的， 因为这个经济增长速度几乎是全世界举世无双的。全世界没有哪一个国家GDP增长率持续几十年濒临10%，甚 至更高，导致工资也是连续两位数增长，例如，刚刚公布的数据，2010年城镇居民工资增长10.7%。这一 特殊国情导致养老金替代率绝对于社会平均工资增长率而言越来越低，这是外部的原因。
　　　　再看内部原因。从制度建设来看，当初制度的设计者没有想到外部环境变化得这么快——GDP的增长率 这么快，社会平均工资增长率这么快。从2005年开始，中心政府通过外部干预方法来增添养老金。我觉得这只 是百年大计，最基本的方法还是要尽早对制度进行改革，转变养老金替代率的计算方式和公式。要是不考虑制度建 设问题，单纯增长养老金也存在一些问题。比如个人账户的约束力，对个人的激励，就会受到较大的影响。个人账 户做不做切实相称程度上也失去了意思。个人账户的比例是11%还是8%，还是再降，都没有太大的束缚了，反 正国家每年给涨10%。也不利于建立多缴多得的缴费激励机制，甚至会产生一定的负激励。总之，对统账结合的 制度建设是不太有利的。这个做法显然是不得已而为之，所以应该尽早把这些问题考虑进去，要考虑制度建设。既 要考虑对社会平均替代率逐年降低的情况进行填补，也要考虑制度建设，不能把两件事离开，不能老是单方面外部 调剂养老金而在制度上没有什么变化。这样容易导致的负激励，包含参保人参保时会把费基做到最小，参保单位为 下降成本，也把费基降到最小，甚至个别企业把费率也千方百计往下降，反正国家是兜底的。在这样的情况下，社 保基金应收尽收的情况就难以实现。尽管我们这两年社保基金每年结余两三千亿，但这完全是通过扩大覆盖面来实 现的。这个增收，在一定程度上掩饰了负激励导致的欠收。我国养老金的支出不完全是现收现支的，账户那部分缴 费如果上不来，反过来对参保人的未来权益也是不利的。另外，这样的制度外部干涉，长期来看也是不可持续的， 终将有一天，当覆盖面到达应保尽保的程度时，这个隐性矛盾就会逐渐浮现出来。因为费率和费基不是实打实的费 率和费基，等到覆盖面达到一定程度之后，收入和支出就会发生逆转，长此以往，累计结余毕竟有一天会面底的， 所以，长期看，会对社保制度长期的可连续性带来要挟。
　　　　记 者：我国社保基金虽然有较多盈余，但在管理上是否还存在不少问题？
　　　　郑秉文：我国社保基金的管理当该说风险和隐患还有不少。从平安风险来讲，行政管理方面的挪用已经比 较少了，因为管理越来越严，尤其是上海社保案出来后，管理大大增强，即使想挪用也不那么容易，资金上解渠道 比较标准，基金都在财政专户里。所以行政治理方面的保险风险不大了，现在突出的问题是贬值风险。目前养老金 是1.25万亿，再加上其余的四个险种，共有1.93万亿，将近2万亿，可这些钱的收益率太低了，多年来一 直不到2%，在财政账户里死逝世放着，就像家里的钱，放在活期账户里，面对较高的CPI，即是是贬值的。例 如，国家统计局刚公布的2010年CPI是3.3%，2%的收益率就等于是负利率。我认为这是最大的安全风 险，也是社会各界广泛关怀的问题，应该尽早解决。否则，压力太大，累计结余基金范围越大，压力也就越大，安 全风险即保值增值的风险就越大。
　　　　社保覆盖率低主要源于制度吸引力不足
　　　　记 者：社保覆盖率低是当前的一个凸起问题，扩大覆盖面、提高覆盖率面临哪些艰苦？
　　　　郑秉文：扩展覆盖面、提高覆盖率确实难度很大，其原因不在于我们的社保体系不尽力，而在于制度自身 存在一些问题。现在的社保制度在当初设计时没有斟酌到就业的非正规性。社保改造的起因之一是国有企业改革的 需要，传统的企业保险是不适应改革的，必须改为社会保险，所以当时设计的统账联合制度及其缴费公式和记发公 式等都实用于国企等正规企业的参保。到目前为止，正规部分基本都实现了应保尽保，或者说，被社保制度覆盖的 绝大部分群体都是正规部门的就业人员，而海内外的就业大趋势是多样化、多元化、小型化、家庭化，并且流动性 很强，所以，大批的灵活就业人员，众多的流动听口，2.3亿农民工，都难以参加进来。这部分人口缓缓就成了 社会上改革开放结果分享起码、收入最低、最懦弱、面临外部危险最大、最应该受到维护的群体。可恰是这部分最 该受到掩护的群体，却没有加入进来。比如2008、2009年金融危机一来，首先受到影响的就是这部分人。 所以咱们就面临着这样一个抵触：社会上最需要保险的群体难以被社会保险覆盖。这里面当然有参保人短视的因素 ，这个因素各个国家都有，受教育程度越低，这个问题越重大。这就是为什么社会保险必须是强制性的主要起因。 在国外，不参加社会保险是违法的，跟不缴纳个人所得税一样。我国去年10月刚通过的社会保险法还没有提高到 这个高度，还没有强调社会保险的强迫性，没有提到不参加就是违法，而是表述为“应当”。这是因为我国绝大部 分劳动群体不在制度里面，社会保险法只能说“应该”，不好说强制性，违法就更不能说了，不能说全国绝大部分 人是守法的呀。这就是中国社保制度的特别历史的阶段性新特点。
　　　　覆盖面难以一下子达到应保尽保，个人、群体的短视心理很普遍确实是一个很重要的原因，但从他们个体 来讲也有客观原因。对相称一部分灵活就业人员和农民工来讲，他们的收入原来就不高，上有老下有小，他们面临 的最大压力是当期的消费问题。几十年后个人的养老问题，究竟没有当前的生存压力更大。再加上短视和幸运心理 ，这些群体要加入社保在个人主观志愿上就有这么多阻碍。反过来说，是不是他们不需要？不是，他们偏偏是最需 要的群体。而那些没有参加改革的事业单位职工，相对于农民工和灵活就业人员来讲实在是不需要保险的，比如， 一些中央的事业单位“被加入”了失业保险，但是这个群体基本是不能失业的，他们基本还是旧体制下的大锅饭体 系，只能进、不能出，只能上、不能下，可这部分人却“被”失业保险了。现在很多地方的一些事业单位都已经加 入了失业保险、医疗保险、养老保险等，但事实上，地方上这部分群体也基本是不需要加入失业保险的，但是，这 些部门好管理，单位就给代扣代缴了。而最急切、最需要社会保险的农民工、灵活就业群体，他们人心涣散，各自 为政，要是社保没有相当的吸引力，他们很难“被迫”加入进来。所以说，除了农民工、灵活就业群体的消费特征 、收入特征、短视特征外，更重要的原因是社保制度吸引力不足，表示在以下几个方面：
　　　　第一，便携性很差。关联不能随时转移，在北京交的钱，再去本地打工，带走很麻烦，在去年以前，单位 交的那部分还要被扣掉，只能取走个人账户的那部分并只能立即变现，这种制度谁还乐意加入？目前及时出台了养 老保险关系转续措施，但在履行进程中也存在许多问题，效力很低。比方，全国使用的软件平台不同，信息成分形 成也不同，转从前之后，有的地方电脑数据库“不吃”，只能把纸质文字记载存在铁柜子里，参保人在电话和网上 查问不到。第二，透明性差。良多人上了保险后，不知道自己账户上有多少钱，不知道政府是如何应用这笔钱的， 如何投资的，收益率是怎么来的，信息非常贫乏。比拟之下，基金等金融理财产品，他们的服务就无比好，非常透 明，信息异常及时，根本可以满意“投资者”的须要。第三，预期很差。在银行你存了钱当前，你知道将来能够拿 回多少钱。养老保险就没有这样的预期，不人晓得本人未来能拿多少钱，简直没有人可能说明白，甚至就连社保经 办机构的窗口也难以一口答上来，参保人对未来几乎没有较为清楚的预期。预期很差，激励就很差。第四，公信力 不足。国家发动、主办的社会保险，信誉度甚至还不如贸易保险，所以，有人宁肯购置商业保险，还有人宁可存银 行。这当然有一个习惯心理，中国人把钱存入银行，基础都看成是放在国家那里了，本钱是有保障的，明白的，但 实际上，社保制度也是国家“背书”的，是以国家的信用作担保的，可事实上，在一般庶民那里却没有银行那样的 公信力。除了习惯心理以外，确切存在社保轨制的严正性的问题，这与社保宣扬不到位有较大关系。第五，盘算非 常复杂。未来养老金待遇程度到底怎么样，不轻易说清晰。有社会兼顾这局部，还有个人账户这部门，计算公式不 一样，很难一下子就算出来。参保的三四十岁的人多少乎没有人能知道将来退休后拿多少钱，也不知道替代率是多 少，这对未参保的灵巧就业职员跟农民工来说，也有很大的负鼓励。事实上确实存在这些问题，好比，按目前的记 发公式，政府确实无奈对替换率做任何承诺。前面提到的58.5%，是内部研讨上知道有这么个事，制度设计上 没有哪一条哪一款做出过这种许诺。不仅个人算起来很庞杂，甚至连社保干部都感到复杂，怎么能让受教导水平比 拟低的农民工来算这笔账呢?这也是一种负激励。第六，激励性比较差。住房公积金制度，只管存在那么多问题， 但还始终存在着，性命力十分坚强，为什么？就是因为引诱力太大了，你交100块钱，单位必需给你交100； 你交300，单位必须给你交300。这些钱就是你的，统统进到你的账户，成为你的私产。所以，但凡有点前提 的处所和单位，都树立了公积金，由于工人都盯着呢，大家踊跃呀。能不能学习公积金的做法，将好处因素引进来 ，让农夫工和灵活就业人员积极参加社保？社保的激励性之所以很差，重要就是因为社保没有像银行和公积金那样 多缴多得、少缴少得。用学术的语言来说，就是精算中性的因素太少了，所以，当初的缴费与将来的权利之间没有 建破起严密的接洽。国度之所以花了很大的力量也难以进步社保笼罩率，就是因为社保制度在农夫工、机动就业群 体眼里存在这么多问题。
　　　　建立统一的社保制度势在必行
　　　　记 者：宏观上看我国的养老基金有大量结余，但微观上来看不少地方还存在养老金的亏空现象，应如何解决这一问题 ？
　　　　郑秉文：主要是解决两个问题。一是解决统筹档次低的问题，二是解决制度碎片化的问题。
　　　　首先，要提高统筹层次。结余总量上养老基金有1.25万亿，看上去已经不少了，全国社保基金理事会 才只有8000亿呀。但问题是存在着严重不均衡。比如，广东一个省就有3000多亿，可有的省份却基本没有 结余，年年都出缺口，需要中央补贴，这跟流动人口多少有关系。流动人口集合的地方个别来说本来就是经济发达 的省份，财政实力较为雄厚，再加上流动人口多，他们的养老金就多，因为流动人口不在那里养老，光在那里缴费 做贡献了。普通来说人口输出大省就不幸了。这些省剩下的不是小孩，就是老人，青年人都到外头打 工去了,jimmy choo purse，钱都贡献给外省了。但对本省的白叟是要支付养老金的，就是说收入少，支出多。所以养老金数目跟人口散布的 空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响。流动人口凑集的地域，往往是发达地区。于是变成 恶性轮回，越来越不平衡。越富的地方养老金越多，越穷的地方养老金越少。所以就出现总量上很多、实际上严重 不平衡的局势。中央不能不论那些收不抵支的地方，于是就得转移支付。中央每年拿出1000多亿，2009年 的转移支付是1600多亿。制度本身剩了10000多亿资金，国家还得拿出1000多亿补贴，这当然是不公 道的，原因就是统筹层次太低了，如果统筹层次高就不存在这个问题了。
　　　　其次，要建立统一的制度，整合大大小小的制度碎片，买通不同制度之间的通道，使不同的制度逐步向一 个制度聚拢。目前制度的碎片化太严峻了。比如上海，社保有4个制度：城保、镇保、农保、综保，假如再加上事 业单位和公务员制度，就是6个制度。问题是，这些制度之间，贫富差距较大：“穷”的是“城保”，就是城镇基 本养老保险制度，针对的是当地户口的人，因为老龄化程度比较高，退休人口的比重比较大，这个制度每年的收入 越来越少于每年的支出。一开端不是这样，后来越来越这样，因为人的寿命预期越来越长，但退休的年纪仍是60 岁，所以这个制度越来越收不抵支，地方政府就不得不给予补贴，例如，2009年上海财政补贴了100亿元。 但是，“综保”不“穷”，因为这个制度是给外来人口制订的，以农民工为主，这部分人口很年青，并且光奉献不 退休，绝大部分人退休时就回老家养老去了，由故乡发放养老金,salvatore ferragamo。于是，这个制度有钱，镇保也可以。然而，他们各是各的，制度之间没有打通，导致一种分歧理的状况：缺钱的 制度需要转移支付，有钱的制度钱却在那里连年贬值。上海的这种状况是全国的一个缩影，充足反应了碎片化严峻 的制度缺点，最近的《羊城晚报》对这个情形也做了报道。实际上，上海碎片化制度的窘境就是一个缩小的中国现 状，他们的性质是一样的。这种状态必须通过建立同一的社保制度来解决。试想想：如果所有的制度都打通了，全 国变成一个制度，目前这1.3万亿元就无需政府转移支付了。否则，面对这样的制度碎片，结余是结余，补贴是 补贴，空账是空账，结余做实不了空账，空账又不能被做实，如果做实还需要政府补助，可是政府又补贴不起！这 就是碎片化制度的弊病！
　　　　记 者：您一贯主意打粉碎片化的社保体制，建立大一统的、全国统一的社保制度，那么，您是否描写一下大一统的社 保制度的基本框架？
　　　　郑秉文：实际上是非常容易解决的，只有强调如下两点就可以了。第一点，强调精算因素，引入较多的精 算因素，多缴多得、少缴少得，这是核心。当然有人对此有不同见解，有的学者以为基本保险还是要强调再分配， 否则就是社会不公平、社保不公平。我不批准这种见地，我是这么看的：一个社会的发展阶段不同，社保制度强调 的重点也就不同。在目前阶段，如不强调多缴多得的精算中性因素，覆盖面就长期难以扩大。弱势群体农民工灵活 就业人员不能参保,2010 supra，这是最大的不公平。在当前发展阶段，重要任务是扩大覆盖面。这次金融危机提醒我们，扩大覆盖面太重要了。 当前阶段问题的中心、公平的着力点是扩大覆盖面。如果做到应保尽保了，扩大覆盖面的任务已经完成了，到了那 个阶段，就可以像有些发达国家那样，将强调再分配作为目标。覆盖率低，这是最大的不公平，那么多人不能加入 进来，疏忽这一点，去强调比较小的、次要的不公平，等于忽视了制度外几亿人口的生存保护问题。再来金融危机 ，我们这样一个外贸依存度这么大的国家，那么多外向型企业的农民工失业，哪个问题更重要？一多半的人没有被 社保覆盖进来，这个社会能稳定吗？哪个问题更重要，这是不言而喻的。而我们现在失业保险覆盖率不到20％， 基本养老保险制度的经济运动人口覆盖率仅为22.1%，就业人口覆盖率仅为22.7%，城镇就业人口覆盖率 为56.9%，大约是全世界覆盖率最低的国家之一。这样的状况是公平的吗？我觉得，这是最大的不公平。扩大 覆盖率，首先要使制度有激励性，有吸引力，让大家自动来参加。这就请求加大多缴多得的因素，而不是加大再分 配的因素，否则，扩大覆盖面就面临严格挑衅。这是目前制度成长的阶段性所决定的。
　　　　第二点，上面讲的是“保险”制度，是缴费型的制度，强调的是权力和任务的平等准则，寻求的目标是广 覆盖，而再调配的义务应该由转移支付的福利制度来承担，就是“非缴费型”的制度，例如“低保”等，追求的是 对特定群体的补贴，强调的是社会公温和正义。在当今世界，任何一个国家，社保制度都是由“缴费型”和“非缴 费型”这两个制度组成的。“缴费型”的保险制度强调的应是多缴多得，再分配的公正功能应由“非缴费型”的福 利制度来补充，如低保、五保、高龄补贴等各种各样的补贴制度，由国家财政拿钱。各种制度各有各的功能。保险 制度有保险制度的功效，“非缴费型”制度有“非缴费型”制度的功能。再分配功能应该由“非缴费型”制度承当 。不要赋予“非缴费型”的保险制度那么多功能，就是说，不要功能错配，赋予的功能太多或错配，到最后哪个功 能也无法实现。每个制度都很好地把自己的功能施展出来，两个制度合起来，再分配和广覆盖这两个目标就都实现 了！否则，哪个目标也实现不了，这个社会就是“颠倒”的，就是不稳定的。
　　　　以美国为例，美国是全世界最富饶的国家之一，但是也有很多弱势群体。美国是全世界养老保险替代率最 低的国家之一，仅为40%。希腊将近100%，成果成为导致呈现主权债权危机的原因之一。美国事不会涌现这 样的情况的，即便有一天美国出现主权债务危机，也不会是由养老金引起的。美国的基本养老保险制度实现了应保 尽保，但水平很“薄”：待遇很低，缴费率也相应很低，比我们低一半还多，留给当期花费的比重较大，财政累赘 就比较小，和希腊完整不一样。对弱势群体，美国是长年进行转移支付的，一个是通过低保，就是美国的SSI制 度；一个是通过贫苦群体医疗保险制度，就是medicaid制度，这两项都是国家出钱的。受到国家搀扶的这 几千万弱势大众成为最忠诚的投票者，是美国政治制度和社会稳固的基本，因为他们离不开国家了，没有这个国家 就没有他们生存的基础，所以他们信任并支撑国家。这样，国家花的钱非常集中，瞄准度非常高，后果非常显明。 这就是两个制度彼此配合的一个典范。
　　　　记 者：你如何瞻望大一统的社保制度在中国的远景？多长时光能够建成？
　　　　郑秉文：建立大一统的社保制度，主要是个信心的问题，在技巧上是没有难题的。也不需要太长的时间就 能实现。如果现在不着手,air jordan shoes 23，二三十年后，中国进入高收入水平国家行列，像上世纪90年代的法国那样，利益团体的格式构成了，固化了， 社保制度就不好改了。法国从90年代开始改革，从来就没胜利过，因为社会阻力太大了，一改革就上街。与其晚 改，不如早改，因为利益格局的平衡没有完全造成，福利刚性没有完全成为社会惯性，容易攻破，改革本钱也比较 小。